Harca-yoksa-kaybet davranışı önemli bir bütçe problemidir.
Ancak Türkiye deneyimi, bazı dönemlerde asıl sorunun kullanılmayan bütçe değil, gider aşımı ve sonradan finansman olduğunu gösteriyor.
Dr. Alan Barnard’ın Save-and-Share yaklaşımı, bütçe yönetiminde çok tanıdık bir problemi ele alıyor: kurumlar yıl sonunda kullanmadıkları bütçeyi kaybedeceklerini düşünürse ne yapar?
Cevap basit: Harcarlar. Çünkü mevcut kural şunu söylüyorsa: “Harcamadığın bütçe senden alınır ve gelecek yıl bütçen azalır.”
O zaman rasyonel yönetici için yanlış davranış rasyonel hale gelir. Gereksiz veya düşük öncelikli harcama, bireysel kurum açısından savunulabilir bir davranışa dönüşür.
Barnard’ın önerisi bu nedenle ilginç: Sorunu “insanlar kötü yönetiyor” diye değil, “kural yanlış tasarlanmış” diye ele alıyor.
Save-and-Share simülatörü burada denenebilir: https://saveandshareit.com/
Save-and-Share ne öneriyor?
Klasik modelde kurum bütçe altında kalırsa, kullanılmayan kaynak merkeze döner veya gelecek yıl bütçesi azalır. Bu nedenle kurum yıl sonunda bütçesini tüketmeye çalışır.
Barnard’ın önerdiği modelde ise kullanılmayan bütçe cezaya dönüşmez. Kurum tasarruf ederse:
tasarrufun bir kısmını kendi öncelikli işleri için kullanabilir,
kalan kısmı merkezi bir bütçe tamponuna aktarılır,
başka kurumların gerçek ihtiyaçları bu merkezi havuzdan karşılanabilir.
Bu, Kısıtlar Teorisi ve tedarik zinciri mantığı açısından tanıdık bir fikirdir: Yerel tamponlar yerine merkezi tampon. Kritik Zincir Proje Yönetimi’nde her iş paketinin içine saklanan güvenlik payları nasıl proje tamponuna taşınıyorsa, Barnard da bütçede benzer bir mantık öneriyor. Her kurum kendi içinde fazla güvenlik payı tutmasın; sistem düzeyinde paylaşılan bir tampon oluşsun.
Bu yaklaşım özellikle şu durumda güçlüdür: "Bazı kurumlar bütçe altında kalırken, bazıları bütçe üstüne çıkıyorsa ve sistem toplamda dengelenebiliyorsa."
Bu koşulda yerel fazlalar ve açıklar birbirini dengeleyebilir. Ancak klasik Spend-or-Lose kuralı bu dengeyi bozar. Çünkü bütçe altında kalan kurum, fazlayı sisteme geri vermek yerine yıl sonunda harcar.
Türkiye’de sorun her zaman bu mu?
Türkiye deneyimine baktığımızda farklı bir soru ortaya çıkıyor: Bizde temel bütçe problemi çoğu zaman “harca yoksa kaybet” midir, yoksa “aş, sonra kapatılır” mı?
Bu ayrım önemli.
Spend-or-Lose davranışında problem kullanılmayan bütçenin yıl sonunda yakılmasıdır. Yani sistemde aslında bir fazla vardır; fakat kurum bu fazlayı kaybetmemek için harcar.
Overspend-and-Expect-Coverage davranışında ise problem farklıdır. Kurum, harcama kalemi veya sistem bütçeyi aşar; sonra bu aşım ek bütçe, ek vergi, borçlanma, merkezî kaynak aktarımı veya parasal genişleme ile kapatılır.
Birincisi “kalan parayı harcama” problemidir.
İkincisi “yetmeyen parayı sonradan bulma” problemidir.
Barnard’ın modeli birinci problemi çok iyi hedefliyor. Türkiye’nin birçok döneminde ise ikinci problem daha görünür hale geliyor.
Erken Cumhuriyet: sert bütçe disiplini
Cumhuriyet'in ilk döneminde bütçe disiplini güçlü bir ilke olarak görülür. Bu dönem, literatürde genellikle denk bütçe, borçlanmaya temkinli yaklaşım ve sınırlı kaynakla önceliklendirme dönemi olarak değerlendirilir. Burada dikkatli olmak gerekir. Bu dönem “hiç borç yoktu” şeklinde okunmamalıdır. Osmanlı’dan devralınan borçlar vardı. Sınırlı dış borçlanma da vardı. Fakat genel yaklaşım, borca dayalı genişlemeyi ana finansman modeli haline getirmemekti.
Bu anlamda erken Cumhuriyet dönemi, Barnard’ın Save-and-Share modelinin doğrudan tarihsel karşılığı değildir. Ama “hard budget constraint”, yani sert bütçe kısıtı açısından öğretici bir örnektir. Gelir havuzu sınırlıdır. Harcama bu havuza göre önceliklendirilmelidir. Aşım kolayca ve otomatik olarak finanse edilmez.
Bu, apartman veya site bütçesine de benzer. Örneğin, 1.400 daireli bir sitede aidat toplanır. Toplam gelir bellidir. Bütçe, bu gelirin hangi fasıllara harcanacağını gösterir. Yönetim fasıllar arası aktarma yetkisine sahipse, bir kalemde artan para başka bir kalemin açığını kapatabilir. Bu durumda ayrı bir merkezi tampon olmasa bile, fasıllar arası aktarma yetkisi kısmi bir tampon işlevi görür.
Tek seferlik büyük mali düzeltmeler
Türkiye bütçe tarihinde bazı dönemlerde harcama baskısı olağan bütçe akışıyla değil, tek seferlik büyük mali düzeltmelerle karşılanmıştır. Bunları politik tartışma olarak değil, bütçe rejimi açısından okumak daha yararlı olur. Savaş, afet, kriz, kur şoku veya olağanüstü kamu finansmanı ihtiyacı ortaya çıktığında sistem şu araçlardan birine yönelebilir:
ek vergi,
ek bütçe,
borçlanma,
merkezî bilanço kullanımı,
fon veya rezerv kullanımı,
parasal genişleme,
bazı harcamaların ertelenmesi.
Varlık Vergisi, Toprak Mahsulleri Vergisi, 1999 sonrası deprem vergileri, 2023 sonrası ek mali düzenlemeler veya KKM gibi uygulamalar farklı tarihsel ve teknik bağlamlara sahiptir. Bu örnekleri aynı kefeye koymak doğru olmaz. Ancak bütçe rejimi açısından ortak soru şudur: "Başlangıç bütçesi gerçek harcama baskısını karşılamadığında, fark hangi mekanizmayla kapatıldı?"
Bu soru, Barnard simülatörü için de önemlidir. Çünkü simülatör kullanılmayan bütçenin nasıl değerlendirileceğini gösterir. Oysa bazı rejimlerde kullanılmayan bütçe yoktur; aksine, toplam sistem bütçenin üstüne çıkmaktadır.
Üç bütçe rejimi
Bu nedenle bütçe disiplinini tartışırken üç farklı rejimi ayırmak gerekir.
1. Spend-or-Lose rejimi
Kurum bütçe altında kalırsa, gelecek yıl cezalandırılacağını düşünür. Bu nedenle yıl sonunda gereksiz harcama yapar. Barnard’ın Save-and-Share modeli doğrudan bu problemi çözer. Tasarrufu cezadan fırsata çevirir.
2. Hard balanced-budget rejimi
Toplam gelir bellidir. Harcama bu toplam gelirle sınırlıdır. Bir kalemde aşım varsa, başka bir kalemde kısıntı, aktarma veya öncelik değişimi gerekir. Site, apartman, bazı belediyeler veya sıkı bütçe disiplini olan şirketler-kurumlar bu mantığa yakın çalışabilir. Burada fasıllar arası aktarma yetkisi varsa, sistem zaten kısmi bir merkezi tampon mekanizmasına sahiptir. Bu rejimde soru şudur: "Merkezi tampon gerçekten gerekli mi, yoksa iyi tanımlanmış aktarma yetkisi yeterli mi?"
3. Overspend-and-Expect-Coverage rejimi
Harcama tavanı kâğıt üzerinde vardır; fakat aşım sonradan finanse edilir. Ek bütçe, ek vergi, borçlanma veya merkezî kaynak devreye girer. Bu rejimde sorun kullanılmayan bütçenin israfı değildir. Sorun, bütçe aşımının tekrarlayan ve beklenen bir davranışa dönüşmesidir. Bu durumda Save-and-Share tek başına yeterli olmayabilir. Çünkü paylaşılacak bir fazla yoktur. Sistem zaten bütçe üstündedir.
Simülatör ne gösterdi?
Save-and-Share simülatörünü üç farklı koşulda denediğimizde ayrım daha net göründü.
Referans koşulda, yani bazı kurumların bütçe altında, bazılarının bütçe üstünde kaldığı dengeli bir ortamda Save-and-Share çok iyi çalıştı. Spend-or-Lose altında oluşan gereksiz harcama ortadan kalktı.
Overspend-dominant koşulda ise sonuç değişti. Kurumların çoğu bütçeyi aşıyor ve bütçe altında kalan kurum yoksa, Save-and-Share’in devreye sokacağı bir tasarruf oluşmuyor. Üç senaryo da aynı toplam harcamaya ulaşıyor.
Karma koşulda ise Save-and-Share yerel israfı azalttı; fakat toplam bütçe aşımı devam etti.
Bu sonuç önemli: Save-and-Share kullanılmayan bütçenin yıl sonunda yakılması sorununu çözer. Ancak toplam sistem bütçeyi aşıyorsa, ayrıca bütçe disiplini, gelir riski, enflasyon etkisi ve sonradan finansman davranışı modellenmelidir.
Türkiye için simülatöre ne eklenebilir?
Barnard’ın simülatörü, Spend-or-Lose davranışını görünür kılmak açısından güçlü bir araç. Daha da güçlenmesi için farklı bütçe rejimlerini seçmeye izin veren yeni parametreler eklenebilir.
Örneğin:
hard balanced-budget seçeneği,
fasıllar arası aktarma yetkisi,
gelir açığı olasılığı,
enflasyon nedeniyle reel bütçe erimesi,
ortak makro şok korelasyonu,
sonradan finansman olasılığı,
merkezi buffer erişim kuralları,
rezerv fon ile olağan bütçe tamponu ayrımı,
hizmet kalitesi veya çıktı düzeyi kontrolü.
Özellikle enflasyon ve ortak şok konusu önemlidir. Karekök yasası ve merkezi tampon mantığı, bazı kalemlerin fazla, bazılarının açık verdiği durumlarda güçlü çalışır. Ancak enflasyon, kur, enerji veya afet gibi ortak şoklar birçok kalemi aynı anda yukarı iterse, bir kalemin fazlası diğerinin açığını kapatmaya yetmeyebilir.
Sonuç
Alan Barnard’ın Save-and-Share yaklaşımı, bütçe yönetiminde çok değerli bir problemi görünür kılıyor: kötü teşvikler, iyi niyetli yöneticileri yanlış davranışa itebilir. Bu nedenle çözüm daha fazla kontrol, daha fazla raporlama veya daha fazla ceza olmayabilir. Bazen doğru çözüm, kuralı değiştirmektir.
Ancak Türkiye deneyimi bize ikinci bir dersi de gösteriyor: Bütçe sorunu her zaman kullanılmayan kaynağın yıl sonunda harcanması değildir. Bazı rejimlerde asıl sorun, bütçe aşımının sonradan kapatılacağı beklentisidir.
Bu ayrım yapıldığında Barnard’ın modeli zayıflamaz. Tersine, uygulama alanı daha net hale gelir.
Save-and-Share, Spend-or-Lose problemini çözmek için güçlü bir mekanizmadır. Türkiye gibi farklı dönemlerde farklı bütçe rejimleri yaşamış bir örnek ise şu soruyu sormamıza yardım eder: Bu sistemde gerçekten tasarruf edilen ve paylaşılabilecek bir bütçe fazlası mı var, yoksa toplam sistem zaten bütçe üstünde mi çalışıyor?
Bu sorunun cevabı, hangi bütçe yönetimi aracının işe yarayacağını belirler.
